光伏扶贫应向质量要效益

[48]《中华民国大总统孙文宣言书》，载罗家伦主编：《国父年谱》，台北党史会1969年增订版。

[29]许崇德主编：《中国宪法》，中国人民大学出版社1996年版，第22页。参见吕忠梅：《环境权入宪的理路与设想》，载《法学杂志》2018年第1期。

对于此类宪法规范而言，不抵触原则是不足的，下位阶部门法是否对宪法规范规定的规范内容进行了合理具体化，同样是立法起草和审议机关（或部门）、宪法解释机关及合宪性审查机关必须考虑的问题。[3]参见澳门特区立法会：《法律汇编——土地法》，澳门特区政府印务局2016年版，第302页。由此，宪法学也不会变成整个法学知识体系的总论，其只是要求下位阶部门法的研究、理解和适用，必须关注宪法规范对特定法领域提出的必须落实或不得违反的规范要求。[47]基本法律—非基本法律分类处理标准与其主张的法律与宪法的关系紧密程度以及对社会生活的重要性理由也存在诸多龃龉。郑贤君：《作为宪法实施法的民法——兼议龙卫球教授所谓民法典制定的宪法陷阱》，载《法学评论》2016年第1期。

[7][德]卡尔·施密特：《宪法学说》，刘锋译，上海人民出版社2016年版，第73-74页。[51]参见林来梵：《民法典编纂的宪法学透析》，载《法学研究》2016年第4期。针对修订草案审议稿，我提出如下九个方面的建议供参考。

根据修订草案第4条第1款，县级以上各级人民政府以及其他依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。法律关系理论主体的概念，并不仅仅只是一个法律上的称谓问题，而是涉及到法律对人的适用范围的大问题，也就是哪些人可以适用该法，哪些人不可以适用的问题。公民这个概念，不论是依据我国宪法还是依据公认的法理，就是享有一个特定国家国籍的自然人。扩大受案范围需要考虑间接性对民事主体权利义务产生影响的决定或者行为。

该条文含义是积极的，有助于提高行政复议工作人员的专业化水平，促使行政复议工作法治化。但是，现实并不是这样的，我国立法的本意也不是这样的。

但是将该条文结合第4条来分析之后，就会发现一个比较大的问题：根据修订草案第4条第1款，也就是关于县级以上各级人民政府以及其他依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关的规定，我们就可以得出行政复议机关原则上是县级以上人民政府的结论。在法律上，调解的本意就是双方让步。这样可以直截了当地解决案件，解决老百姓的问题，避免程序空转。三、明确行政复议案件中调解制度的运用修订草案第5条规定，行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。

二是确认行政行为违法的后果不明确。行政复议所要解决的问题也在于此。法院一年受理30万件行政案件，但是行政复议案件才3万件，相对来讲行政复议的主渠道作用还没有发挥出来，因此受案范围还需要进一步扩大。实际生活中，多数情形是由复议机构在审理过后将行政行为发回原行政机构，由原行政机构重新做出行政行为，在这种情况下，就产生了程序空转、浪费国家行政资源和申请人的时间成本的问题。

该两款都提到确认行政行为违法，但是不撤销，但是不撤销之后的法律后果没有明确。专利复审委员会复审后，作出决定，并通知专利申请人。

鉴于行政复议决定，经常由行政复议机关首长签字的规则，那么，问题就来了：行政机关参加复议工作的这些首长，是不是也必须国家法律职业资格？实际上，现在要求有法律职业资格的这些人是复议机构的工作人员，而不是复议机关的全部工作人员。所以依法行政的基本要求是，严格限定行政管理机关的职权以及行使职权的程序。

管理对象只有服从的义务。我认为这个理解不妥，因为这个做法，可能会造成行政管理机关在法律规定之外行使职权、或者说不能严格依法行使职权、违背其职责的问题。《税收征收管理法》第88条第1款规定：纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议。行政复议所受理的是行政机关与自然人、法人和非法人组织之间的管理关系，这种法律关系的特点，就是管理与服从，行政机关享有的社会管理权，是权力。在该条规定中，行政复议机构同时办理行政复议机关的行政应诉事项，此处同时该如何理解？同时的双方主体是谁？同时在此处表达的是职责的重叠，还是程序的共同进行，同时在此处表达存在歧义。 注释：[1]本文写作过程中，王风瑞和王炳懿两位研究生提供了部分资料帮助。

（二）被申请人改变原违法行政行为，申请人仍要求撤销或者确认原行政行为违法。在这个要点上，调解如何介入，如何进行，都需要认真考虑。

这不但不成体系，而且缺乏最重要的立法规则问题：在行政复议过程中，谁是第三人、当事人怎样加入行政复议？鉴于该法多个条文规定到第三人，所以我建议，在本法的第一章规定行政复议申请人之后，就应当对哪些人员属于第三人、他们如何进入行政复议程序作出明确的规定，然后第二章在行政复议启动环节，应当对第三人申请的受理过程作出详细规定。自然人、法人和非法人组织，对于行政行为不满时，可以提起行政复议。

相较于其他组织，非法人组织这一概念在法律表达上更具有准确性。在民事诉讼领域，因为各个区县只有一个人民法院，因此提起诉讼就在当地的这一个人民法院。

[1]一、完善行政复议请求权人主体的规定修订草案第2条第1款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，向行政复议机关提出行政复议申请，行政复议机关办理行政复议案件，使用本法。例如，该条第一款后规定了两项，该两项以括号形式表达。四、完善行政复议工作人员具备法律职业资格的规定修订草案第6条第2款规定，行政复议机关中首次从事行政复议工作的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格，并参加同一职前培训。所以调解，也可以通过社会机构进行。

《海关法》第64条规定：纳税义务人同海关发生纳税争议时，应当缴纳税款，并可以依法申请行政复议。《专利法》第41条：国务院专利行政部门设立专利复审委员会。

对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。因此，修订草案应当对该条所表达的法律含义进行释明，并在本条中使用更加准确的语言。

但是后面另一款又包含三项，同样以括号形式表达。[4]我发现，从修订草案这三条可以看出，有些行政复议就是复议机构自己本身作出的行为，而不是司法部（也就是国务院法制办系统）原来承办的行政复议行为。

中央政法委、最高人民法院张军院长曾经都提到这一问题，程序空转不利于提高办案质效，实现实体公正和程序公正的统一。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者责令履行的，行政复议机关确认该行政行为违法：（一）行政行为违法，但是不具有可撤销内容。所以，这个概念是必须修改的。因此，从法律清晰这个角度，针对第65条，有如下几个建议：一是应当将第65条分为两个条文。

因此，行政复议法应当扩大案件受理范围，不能仅将行政机关对老百姓做出直接处理的案件以及行政机关对老百姓权利产生直接影响的案件作为受案范围，那些行政机关对老百姓权利做出基础性限制、最终间接影响老百姓权利的行政行为，亦应当作为行政复议的受案范围。但是该草案将调解作为一项原则，这显然是不对的。

因此规定法院诉讼的诉讼法，不必要规定向那个法院去起诉。调解应当遵循合法、自愿的原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律、法规的强制性规定。

行政复议机构同时组织办理行政复议机关的行政应诉事项。2023年6月26日，《中华人民共和国行政复议法（修订草案）》（以下简称修订草案）提请十四届全国人大常委会第三次会议审议。